Circular Informativa
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre la demanda de inconstitucionalidad contra algunas disposiciones de la Ley N° 31313, que regulan sobre la Participación en el Incremento del Valor del Suelo y el Impuesto Predial.
1. ANTECEDENTES
1.1. El 25 de julio de 2021, se publicó en el diario oficial El Peruano, la Ley N° 31313 – Ley de Desarrollo Urbano Sostenible[1] (en adelante, la Ley), la cual tiene por objeto establecer los principios, lineamientos, instrumentos y normas que regulen el acondicionamiento territorial, la planificación urbana, el uso y la gestión del suelo urbano, con el fin de lograr un desarrollo urbano sostenible y optimizar el uso del suelo; asimismo, tiene como finalidad orientar el desarrollo de las ciudades y centros poblados hacia su sostenibilidad.
1.2. La referida Ley introdujo, además, una serie de cambios sustanciales en las obligaciones tributarias – y no tributarias – que las personas deben asumir en su condición de propietarios, tales como: (i) el cobro por Participación en el Incremento del Valor del Suelo (PIVS), (ii) la modificación de la base imponible para el cálculo del Impuesto Predial y (iii) el cobro de una tasa adicional del 100% respecto de la tasa correspondiente al Impuesto Predial.
1.3. La demanda de inconstitucionalidad, interpuesta por el Colegio de Abogados Lima Sur, perseguía la invalidación de los artículos 54 al 60 (referidos al PIVS), así como de las Disposiciones Complementarias Modificatorias Primera y Segunda de la Ley (referidas a la modificación de la base imponible para el cálculo del Impuesto Predial y al pago de una tasa adicional del 100% de dicho tributo).
2. SOBRE LA SENTENCIA
2.1. El 07 de febrero de 2025, se publicó en el diario oficial El Peruano, la Sentencia N° 28/2025 – recaída sobre el Expediente N° 00005-2023-PI/TC – la cual declara la inconstitucionalidad de la disposición contenida en la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley, por contravenir los principios constitucionales de capacidad contributiva, igualdad y proporcionalidad y, en consecuencia, se determinó que:
(i) El legislador deberá establecer una nueva regulación que observe los principios constitucionales tributarios al momento de determinar la tasa aplicable.
(ii) La administración tributaria deberá optar entre devolver lo indebidamente cancelado por este concepto o, en su defecto, compensar lo cancelado a título de futuras obligaciones deducibles por el mismo concepto.
2.2. En lo que respecta a las demás normas cuestionadas, declaró infundada la demanda en los extremos correspondientes al cobro por PIVS (artículos 54 al 60 de la Ley) y a la declaración de inconstitucionalidad de la modificación de la base imponible para el cálculo del Impuesto Predial (Primera Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley).}
- EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL COBRO DE UNA TASA ADICIONAL DEL 100% DEL IMPUESTO PREDIAL
3.1. La Segunda Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley estableció el pago de una tasa adicional del 100% respecto de la tasa correspondiente al Impuesto Predial, aplicables a aquellos predios que (i) se encuentren ubicados en suelo urbano, (ii) cuenten con acceso a servicios públicos; y, (ii) no cuenten con habilitación urbana con recepción de obras o, teniéndola, no cuenten con edificación.3.2. En el presente caso, el Tribunal Constitucional ha señalado que el pago de esta tasa resulta manifiestamente irrazonable y desproporcionado “pues duplicar la tasa que inicialmente sería pagada por concepto de impuesto predial constituye un cobro excesivo intolerable para el contribuyente”. Así las cosas, el TC precisa que la determinación de dicha tasa vulnera los principios constitucionales tributarios de capacidad contributiva, igualdad y proporcionalidad.
3.3. Al respecto, debemos ser enfáticos en advertir que, para el TC, el fundamento del pago no es inconstitucional puesto que persigue un fin “extrafiscal” legítimo como desincentivar la falta de habilitaciones urbanas y/o edificaciones en predios ubicados dentro de la trama urbana, esto es, desalentar la “especulación” de terrenos. Dicho de otro modo, el vicio de inconstitucionalidad recae en el quantum de la tasa – y no en el fundamento – establecida por el legislador.
3.4. Ahora bien, como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad, se ha ordenado que la Administración Tributaria opte entre (i) efectuar la devolución de los conceptos indebidamente pagados o (ii) compensar lo cancelado a título de futuras obligaciones deducibles por el mismo concepto.
Esta última opción guarda concordancia con el mandato contenido en el Considerando 147 de la Sentencia, que exige al legislador establecer una nueva regulación (entiéndase, determinación del monto de la tasa) que observe los principios constitucionales tributarios recogidos en el artículo 74 de la Constitución Política.
- SOBRE LOS EXTREMOS DE LA DEMANDA DECLARADOS INFUNDADOS
4.1. No menos relevante es este extremo de la Sentencia, en tanto que supone que las disposiciones analizadas, referidas a la PIVS y a la modificación de la base imponible para el cálculo del Impuesto Predial, han superado los controles de constitucionalidad correspondientes, de manera que su vigencia y eficacia, ahora reafirmadas, no podrán ser objeto de futuros cuestionamientos, por lo que su plena observancia se extiende no solo a las instancias judiciales ordinarias, sino a todas las entidades de la Administración Pública, conforme lo establece el artículo 81 del Nuevo Código Procesal Constitucional4.2. Con relación a la PIVS (artículos 54 al 60 de la Ley):
(i) De acuerdo al artículo 54 de la Ley, se entiende por PIVS al valor comercial adicional que se origina por las externalidades positivas – directas o indirectas – que producen los hechos generados por la clasificación del suelo, la calificación del suelo o la ejecución de obras públicas.
(ii) En ese sentido, el TC ha precisado que esta obligación no cumple con todos los elementos que caracteriza a un tributo en nuestro ordenamiento jurídico, descartando, en consecuencia, su naturaleza tributaria. Por el contrario, el TC considera que se trata de una “prestación patrimonial de carácter público no tributaria”, en la medida que es un ingreso que no tiene como objeto contribuir al sostenimiento del gasto público.
(iii) Se afirma que, si bien a esta obligación no le resultan aplicables los principios constitucionales tributarios establecidos en el artículo 74 de la Constitución Política, ello no la excluye del análisis de razonabilidad y proporcionalidad, parámetros que, a criterio del TC, no han sido vulnerados.
4.3. Con relación a la modificación de la base imponible para el cálculo del Impuesto Predial (Primera Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley):
(i) Esta disposición modificó el artículo 11 del Decreto Legislativo N° 776, Ley de Tributación Municipal, estableciendo que, para el cálculo y actuación periódica de los valores arancelarios de terrenos – que permiten establecer el valor total de los predios que sirve de base imponible para la determinación del impuesto predial – se deberá considerar “el mayor valor del suelo generado por las acciones en las que haya participado total o parcialmente el Estado”.
(ii) Al respecto, el TC advierte que, habiéndose descartado la naturaleza tributaria de la PIVS, no puede alegarse la generación de una situación de doble imposición (concurrencia de impuestos) entre esta obligación y el Impuesto Predial.
(iii) Sin perjuicio de ello, debe tenerse en consideración que existirán supuestos (léase, ejercicios fiscales) en los cuales concurra el pago del Impuesto Predial con el pago de la PIVS. En dichas situaciones, se deberá evaluar en cada caso concreto la proporcionalidad de tal concurrencia de cobros, siempre que el contribuyente (entiéndase, el propietario) cumpla con acreditar la afectación a su esfera patrimonial en la vía correspondiente.
En caso tenga alguna consulta, puede contactarse con los Dres. Moisés Arata Solís (marata@ldgabogados.com); Cristians Silva Clausi (csilva@ldgabogados.com) o José Carlos Vera Soria (jvera@ldgabogados.com).
[1] Modificada por el Decreto Legislativo N° 1674, publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 28 de setiembre de 2024.